1980年，当广西和寨村村民第一次选举他们自己的村干部时，也许他们还没有完全意识到这一举动所包含的意义。但不管怎样，就是这样一个今天看来十分平常的村委会选举，却开启了一个时代。

　　1982年通过的宪法规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。

　　据原任全国人大常委会副委员长王汉斌在《王汉斌访谈录》中可了解当时决策情况。他说，在宪法中规定了基层群众性自治组织的地位和作用，这的确是1982年宪法第一次作出的。在广大农村基层如何保障群众直接行使民主权利、依法自己管理自己的事情，在相当长的时间内没有找到恰当的形式。

　　解放初，农村基层设立了村公所，作为乡政府的派出机构。农业合作社建立不久，就搞公社化运动，实行“政社合一”体制，公社（大致是乡的规模）、生产大队（大致是行政村）都是集行政和生产经营于一身，一切活动都是自上而下地下命令和布置，农民没有多少自主权。这种体制既阻碍了农村民主政治建设，又束缚了农村经济的发展。“文革”中实行的所谓“大民主”，实际上从上到下都没有民主。党的十一届三中全会后，农村普遍实行家庭联产承包责任制，“三级所有、队为基础”的“政社合一”体制逐步瓦解。这一变革，极大地调动了广大农民的生产积极性，促进了农村生产力的迅速发展。同时，农民在拥有了生产经营自主权后，更加关注切身利益、村务管理、干部行为，反映出一种强烈的参与意识。在这种形势下，由谁来负责原来生产大队、生产队所承担的公共事务和公益事业，由谁来民主、公正地实施村务管理，成为广大农村普遍存在和急需解决的问题。这时，南方广西等一些地方的农民自发地组织起来，建立了“村民委员会”“村民自治会”一类组织，民主推选负责人，办理本村的公共事务和公益事业。彭真同志得知这一情况后，立即派法制委员会的干部到广西宜山、罗城两个县开展农村调查，并同民政部等有关方面负责人一道多次听取汇报，共同总结经验。他认为，尽管这种组织形式还不完善，但它是符合中国国情、应运而生的新事物，代表了现阶段农民的民主要求，应当予以肯定和支持。他向党中央写了报告，得到中央的同意，把村民委员会和居民委员会作为基层群众性自治组织写入了宪法。

　　据王汉斌回忆，六届全国人大常委会第二十三次会议对村民委员会组织法草案修改稿讨论了两天。彭真同志在联组会上讲话，比较系统地讲了自己对基层群众自治的思考，回答人们提出来的一些问题和疑虑。他说：十亿人民如何行使民主权利，当家作主？我看最基本的是两个方面：一方面，人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力。另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。在这方面，我们还有欠缺。没有群众自治，没有基层直接民主，我们社会主义民主的健全既还缺一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。针对有的同志认为基层群众根本不懂得民主，即使搞自治也搞不好。彭真同志说：怎样能让群众懂得，光有一点民主的说教还不行，要通过民主的实践来解决才行。我国几千年封建社会，说不上民主，新中国成立以后，我们又曾经走过一段弯路，就是长期以来，我们自上而下的东西很多，自下而上的东西很少。我们现在实行这样一个村民自治的办法，是基层民主最广大的实践。这就是说，群众在一个村范围里面涉及公共利益、公益事业这个问题，要办什么不办什么，先办什么后办什么，完全交给群众自己去办。这样群众自己就一步一步地学会了民主，养成了民主意识、民主习惯，掌握了民主的操作的方法。从这个意义上来看，我看村委会是个最大的“民主训练班”。老百姓现在如果通过这种直接民主形式管好一个村，将来就可能管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可以管好一个县、一个省，真正地体现出我们的国家是人民当家作主。因此，我们各级党委和政府，对村委会要抱着一种热情支持的态度，都应该懂得它建立的意义，采取热情支持、扶持的态度。彭真同志指出，办好村民委员会，实行村民自治，是一件很大的改革，很大的建设。需要经过长期、细致、艰苦的工作，决不能追求形式、走过场。现在的主要危险有两个：一个是工作还没有深入地做，群众条件还不成熟，就急急忙忙地搞，搞些“夹生饭”。再一个是给村民委员会头上压的任务太多，“上边千条线，底下一根针”，这样会把它压垮。无论出现哪种情况，都会败坏村民委员会的声誉。这件事做不好，历史会责备我们的。我们不要图虚名而招实祸，而要扎扎实实地把这项工作做好。由于村民委员会组织法在制定过程中争论很大，彭真同志建议这部法律叫试行法，还规定由各省、自治区、直辖市制定实施的步骤和办法。

　　1987年11月24日，六届全国人大常委会第二十三次会议以113票赞成、1票反对、6票弃权，通过了村民委员会组织法（试行）。自此，这部实行村民自治的法律，经三次人大常委会和一次全国人民代表大会审议，对草案反复修改多次，终于诞生了。它和1954年全国人大常委会制定城市居民委员会组织条例相配套，标志着我国基层群众自治制度的形成。

　　2010年10月29日，十一届全国人大常委会第十七次会议，表决通过了修改后的村民委员会组织法。当年6月，我国共有村委会59.7万个。

　　修订前的村委会组织法共30条，没有分章。新法在总结地方立法经验的基础上，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为顺序，将法律规定的内容分为总则、村民委员会的组成和职责、村民委员会的选举、村民会议和村民代表会议、民主管理和民主监督及附则共六章，这样使村民自治各个环节的制度设计更加一目了然。

　　村民委员会组织法涉及亿万农民的民主权利。作为村落视野中的“草根民主”，村民自治带有浓郁的乡土气息，它向世人展示了中国农民对权利所怀有的虔敬、尊崇和渴望。更为重要的是，村民自治提供了一个崭新的视角，使我们能够认识中国人在民主领域里的创造力。

　　（本文作者系贵州省人大常委会办公厅宣传处处长周大军）